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社区矫正检察监督制度设计及其践行思考
时间:2017-11-28  作者:  新闻来源:  【字号: | |

社区矫正检察监督制度设计及其践行思考

吴广

 

摘要社区矫正作为我国司法改革的一项重要内容,是我国刑罚执行制度的重要创新和完善。刑罚执行离不开监督。人民检察院作为我国法定的法律监督机关,依法对社区矫正工作进行法律监督。笔者追本溯源,探寻社区矫正工作之本质目的,廓清社区矫正环节法律监督之必要性,辅之以S县人民检察院基层实践考察,旨在推动我国社区矫正检察监督工作的有序、有效运行。

关键词社区矫正;刑事执行;检察监督;基层检察院

 

作为我国司法改革的一项重要内容,社区矫正被明确写入《刑法修正案(八)》和2012年《刑事诉讼法》。社区矫正是我国刑罚执行活动的重要组成部分,其必然进入检察机关法律监督的视野。如何对社区矫正工作进行实质性监督,成为摆在检察机关面前的一项重要课题。

 

一、社区矫正的概念及制度定位

(一)社区矫正的概念  

概念的区分与明确,是开展学术研究的必要前提。我国社区矫正制度从试点到推广、从政策性文件说明到法律明文规定,前后时间跨度并不长。关于社区矫正概念的界定,既有来自于官方性文件统一的规定,也有民间学者各执一词的说法。[]

笔者倾向于我国司法实践中的定义,即根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2003年7月10日发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中的规定,“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”

(二)社区矫正的制度定位  

社区矫正制度的法定概念、法律内涵因不同法系、不同国家而存在差别,但其制度定位、价值取向却是相通的。区别于“监禁矫正”将人犯置于高墙电网之内,社区矫正将人犯引向墙外,从行为养成的角度为其创造平洽包容的社会环境,敦促其自觉与社会习惯保持一致,进而具备在刑罚执行完毕之后正常融入大众社会的能力。

社区矫正是与“监禁矫正”相对应的刑罚执行方式,有其自身特殊的价值取向与制度定位。传统的刑罚执行方式从管控犯罪人人身危险性的立场出发,倾向于对其采取封闭式监禁方式,进而达到社会整体防卫的效果。但随着现代教育刑主义的兴起,[]一个无法回避且难以自圆其说的悖论随之产生:犯罪人因反社会性人格而遭致刑法否定评价,其在正常社会环境下尚且如此,又如何能够期待其于封闭式监禁环境中实现再社会化?传统理论认为监狱能够改造犯罪人从而促使其回归社会,但这种说法本身既难以证伪也难以证实。学界对监狱能够改造犯罪人这种说法的质疑与日俱增,有舆论从累犯率的角度来说明监狱对于改造犯罪人的作用意义不大。[]坚持监狱能够改造犯罪人的人完全可以对此加以反驳:犯罪是多种因素综合作用的结果,如何认定监狱等监禁场所在其中所起的负面作用?既然如此,我们不妨将目光投向具有非监禁属性的社区矫正。

 

二、社区矫正检察监督制度的缘起

社区矫正检察监督,是指检察机关对判决、裁定、决定监外执行的罪犯,置于社区内进行教育矫正、监督管理过程中是否存在违法进行的监督。[]我国《宪法》第129条从整体上赋予了检察机关法律监督者的地位,《刑事诉讼法》第265条从刑事执行监督的角度规定了“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。”2012年《社区矫正实施办法》则直接规定“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”因此,我国人民检察院是社区矫正的法律监督机关。

我国社区矫正十余年的实践证明,基层社区矫正工作存在过度干预或放任自流的倾向。笔者认为,以检察监督为切入点,由检察机关贯穿社区矫正工作始终,从检察职能上层层推进,有利于保障社区矫正制度在实践中的统一实施。从法理上讲,我国检察机关作为宪法规定的法律监督机关,由其统摄社区矫正流程中调查评估、矫正交付、监督管理、执行变更、矫正终止等五个刑罚执行环节,在逻辑上也符合我国传统刑事诉讼制度的安排。

 

三、我国社区矫正检察监督制度运行情况考察

新形势下,随着刑事执行理念的更新以及社区矫正立法的推进,越来越多的罪犯进入社区进行矫正。截止2016年底,全国共成立矫正小组67.8万个,该年度新接收社区服刑人员48万人,办理解除矫正49万人,现有社区服刑人员70万人。[]社区矫正工作复杂而庞大,人民检察院对其行使法定监督权,对于推动我国社区矫正工作的开展大有裨益。然而,我国社区矫正制度从试点到推广、从政策性文件说明到法律明文规定,前后时间跨度并不长。各级人民检察院在实践中对社区矫正如何进行实质性检察监督展开了有益的探索,但同时也面临着各种难题。

(一)两种主要模式

我国社区矫正工作始于2003年在北京、上海等六省(市)开展社区矫正试点。在此期间形成了以行政化管理为特点的“北京模式”和以专业化服务为特征的“上海模式”,与之相对应的社区矫正法律监督制度也打上了各自清晰的烙印,成为全国各地开展社区矫正检察监督工作的模范。

1、“北京模式”

北京市地理位置特殊,形成了一整套具有鲜明地方特色的社区矫正工作理念、运行机制和管理模式,主要体现在以下几个方面:确保首都地区稳定优先的理念、以“阳光中途之家”建设为核心、吸纳“40、50”协管员参加、监管干警全程参与社区矫正工作。[]

2013年8月28日,北京市海淀区人民检察院监所处与海淀区司法局会签了《关于加强社区矫正工作协作机制的意见》,从划分职责范围、建立信息共享机制、应急处理机制、联合执法机制、人权保障机制、联席会议制度等六个方面进行了明确的规范和要求,并创新了社区矫正法律监督工作的具体形式,在该区“阳光中途之家”设立了社区矫正检察官联络室。近年来,该区人民检察院围绕“阳光中途之家”开展各项社区矫正检察监督工作,注重发挥检察监督的实效性,坚持过程监督与结果监督的导向,全程参与社区矫正的各个执法环节,既促进了社区矫正人员及早回归社会,也起到了良好的社会宣传示范效应。

2、“上海模式”    

上海市地处中国沿海中心地带,经济高度发达,对外交流频繁,能够及时吸收国际先进经验。这也就决定了上海市社区矫正工作能够一开始便依托国际化先进管理理念,遵循“小政府、大社会”的整体思路,形成了“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的管理模式。[]

2010年6月起,上海市检察机关便着力于延伸检察监督的深度与广度,将监督触角深入基层,打造了市、区(县)、街镇三级社区检察部门对应三级社区矫正机构的监督新模式。目前,上海市17个基层检察机关已经设立派驻社区检察室44个。根据上海市检察系统内部机构设置分工,在市一级设立社区指导处,以基层检察院派驻社区检察(科)室为主体开展非监禁刑罚执行检察监督工作。该市检察机关社区矫正检察(科)室在实践中还创造性地将监督流程前置,在案件进入公诉审查起诉阶段时,协助公诉部门针对拟适用缓刑的犯罪嫌疑人进行诉前调查,并在审判阶段对法院采纳情况进行监督。据统计,该市青浦区人民检察院2014年至2015年底共发出诉前调查评估委托函637份,收到有效调查结果580份,诉前调查覆盖率超过90%。[]

(二)基层实践中的困惑:以S县人民检察院为例  

S县人民检察院地处皖西南地区,县内所辖二十余个乡镇,与之相配套的建立起了二十余个司法所。截止2017年6月16日,该县现有接受社区矫正人数共454人,其中,男性在矫人员402人,女性在矫人员52人,缓刑对象420人,假释对象25人,暂予监外执行对象9人。近年来,S县检察院依托监所科负责对全县社区矫正工作进行检察监督,目前该县监所科人员共4人,在编人员2人,编外人员2人。

从司法局的角度来看,基层社区矫正工作中主要存在如下问题:①基层司法所人员配备数量严重不足。该县各乡镇大部分司法所长期为一人所状态,个别司法所仅有一个公益性岗位人员,数量有限的工作人员除负责社区矫正工作外,还承担着行政事务、法制宣传、人民调解等社会纠纷化解职能。②基层司法所人员配备与实际工作任务量严重失衡。该县部分乡镇在册社区矫正人员仅十余人,在这种情况下,数量有限的工作人员尚能勉强支撑;但部分乡镇接受矫正人员数量四十余人,在其工作人员数量与其他乡镇同等的情况下,人员配备与实际工作任务量的矛盾十分突出。③司法行政系统人才流失严重。截止2016年底,S县司法行政系统干部调离S县2人,调出司法行政系统1人,提拔为乡镇领导5人,退休2人,该年度招考指标仅为2人,净出8人。④社区矫正委托评估的不必然性。《社区矫正实施办法》规定人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。从这可以看出,社区矫正调查评估更多的是评估而不是应当评估,尤其是外地法院决定社区矫正的对象,有的并未进行社区矫正调查评估,为司法行政机关后续的监管带来了难度。

从检察机关的角度来看,基层社区矫正检察监督工作中主要存在如下问题:①检察监督手段单一且刚性不足。我国《社区矫正实施办法》第37条规定,人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的,可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。该条款明确了检察机关在开展社区矫正检察监督工作时可以采取的手段,并规定“交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改,并将有关情况告知人民检察院。”但问题的关键在于,如果交付执行机关和执行机关不及时纠正、整改,检察机关又当如何应对?该条款对此情形并没有给出答案,而交由检察机关在实践中探索。这就使得检察机关在实践中行使检察建议权时显得底气不足,对于监督的范围、条件、对象、时间、程序等带有一种随意性,相应地,检察建议权行使的法律监督效果也打了折扣。②检察监督工作衔接机制不完善,缺乏有效及时的信息沟通平台。社区矫正是一项综合性制度,需要包括检察机关在内的司法行政机关、公安机关、人民法院、监狱、看守所等主体的协调与配合。人民检察院作为法定的监督机关,依法对社区矫正调查评估、矫正交付、监督管理、执行变更、矫正终止等五个关键环节进行监督,这就要求检察机关与各环节的主体建立紧密细致的衔接机制,以保障检察机关对社区矫正进行全程监督。实务中,各级司法行政机关使用的社区矫正信息管理系统仅供各级司法行政机关内部专用,人民检察院无法登陆查询使用,存在监督信息来源明显滞后、信息更新不及时、信息比对不一致等情况,这显然不利于社区矫正法律监督工作的开展。③现有社区矫正检察监督规范实操性不强,亟需立法予以明确。实务中,检察机关在开展社区矫正检察监督工作时的依据主要是我国《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院监外执行检察办法》与《社区矫正实施办法》中的部分条款,这些条款中原则性规定占据了很大篇幅,且以宣示人民检察院对社区矫正工作具有法律监督权为主。有些条款只有上文,没有下文,只有实体赋权,没有程序规范,无法保障检察监督权的实质性行使。④检察机关自身建设不足,社区矫正履职能力有待提高。社区矫正检察监督工作具有高度复合性,不仅要求检察人员具有较高的法律基本素养,而且对检察人员的沟通与协调等软能力提出了新的要求。当前,我国社区矫正检察监督工作正处于探索建设阶段,而可供参考的实践经验并不多,基层检察机关自身建设周期缓慢,人员知识体系迭代更新速度有待提高。

 

四、我国社区矫正检察监督制度的体系化建构  

基于社区矫正工作的本质目的、价值导向与运行规则,为确保人民检察院对其进行法律监督的科学性、规范性,还必须探讨我国社区矫正检察监督制度的体系化建构。限于篇幅,笔者无意也难以做到面面俱到。需要另外交代的是,囿于客观制度规范尚未细化成型,诸多法理学理分歧仍在,本文谨作尝试性分析。

(一)理念更新与角色定位:基于协同视角下的分析

社区矫正检察监督是人民检察院对刑事执行活动进行法律监督的重要有机组成部分。传统的刑事执行检察监督理念倾向于监督者本位,实践中一些检察机关也常以“监督者”自居,强调监督者的权威与被监督者的服从。社区矫正区别于“监禁矫正”,其是以“社区”这一开放性非组织为载体,需要包括检察机关在内的公安机关、司法行政机关、(村)居民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或监护人、保证人,以及大量的社会工作者和志愿者的参与与协作的新型刑事执行方式。

基于以上分析,笔者主张更新传统的刑事执行检察监督理念,在社区矫正领域代之以协同视角下的检察监督理念。在这种新型检察监督理念的指导下,人民检察院在开展社区矫正检察监督工作时,既是监督者,也是参与者。[]具体而言,在监督过程中要注重内外配合,重视和加强与其他部门、团体、个人的沟通与协作,以社区检察室为主体构建社区矫正检察监督的一体化机制。对内要打造诉讼监督信息平台,整合院内侦监、公诉、未检、监所等部门监督合力;对外要完善与公安、法院、司法等部门的协作机制,做好信息交互和实时交流,实现联席会议制度化、协同应急处理规范化的长效合作机制,共同把好“入口关”、“中间关”、与“出口关”三个重要环节,构建互相配合、互相监督的社区矫正工作机制。

(二)监督实效性分析

1、个案监督与专项监督。检察机关开展社区矫正检察监督工作“始于个案,但不应局限于个案”,要注重对个案进行分析积累,善于归纳个案中的共性问题,找准切入点,开展案件专项监督。专项监督实质上给检察机关开展社区矫正检察监督工作提出了更高的要求,也为检察机关打开了新的工作思路。检察机关在开展专项监督工作中,要注重与司法行政部门进行沟通与协调,争取联动配合,提升社区矫正法律监督的实效性。

2、柔性监督与刚性监督。基于协同视角下的社区矫正检察监督工作应以柔性监督为主,注重于司法行政部门进行沟通与协调,但并不排斥采取刚性监督的手段。实务中,社区矫正检察监督工作也存在柔性监督的片面倾向,检察机关在面对社区矫正中发现的明显违法执行行为时往往不发或尽量少发《纠正违法通知书》,代之以语气较为缓和的《检察建议书》。笔者认为,在完善现有制度规范关于检察机关实质处置权的基础上,还可以采取《情况通报》的形式定期对司法行政机关的社区矫正执法行为进行总体评价,既要肯定其工作成绩,也要指出其工作中存在的问题,并作为其内部人员考核的重要参考。

3、过程监督与结果监督。实务中,检察机关依法对社区矫正交付、监督管理、执行变更、矫正终止等四个环节进行法律监督,这实质上是一种过程监督。笔者认为,检察机关在保持对过程监督力度不减的基础上,还应有所侧重,将检察监督的视野适当扩展,既要遵循形式意义上的监督,更要坚持实质意义上的监督,注意发挥社区矫正检察监督的实质效应,在实践中丰富监督形式,切实帮助被矫正人员及早回归并融入社会,降低被矫正人员的重新犯罪率,真正实现社区矫正制度的本质目的。

4、事前、事中与事后监督。前文“上海模式”中介绍了上海市检察机关社区矫正检察(科)室在社区矫正检察监督实践中创造性地将监督流程前程,在案件进入公诉审查起诉阶段时,协助公诉部门针对拟适用缓刑的犯罪嫌疑人进行诉前调查。这是社区矫正法律监督领域事前监督的有益探索。笔者认为,检察机关在开展社区矫正法律监督时应开拓思路,不断创新监督形式,协调与厘清事前、事中与事后监督的监督范围,突出社区矫正法律监督的层次性,实现社区矫正法律监督工作的全程监督。

(三)引进第三方监督的思考:以人民监督员制度为切入点  

需要说明的是,这一思考略显青涩,目前在国内尚无人涉足。限于篇幅,笔者并没有在规范层面进行具体的架构,仅作理论层面的铺垫,如果能够引起读者些许的思想火花,则本文的价值就实现了。

人民监督员制度是最高人民检察院2003年在全国检察系统内部推行的一项重大改革措施,其出发点是通过引入有组织性的外部监督力量,解决检察机关自侦案件长期缺乏有效外部监督的问题,以回应社会对“谁来监督监督者”的质疑。人民监督员制度作为检察权的外部监督制约机制,是人民群众参与司法的重要渠道。

2016年末,中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,在试点省(市)设立监察委员会,其中涉及对人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防腐预防职务犯罪职能的整合,这一重大改革实际上可能导致人民监督员制度设立初衷的落空。鉴于人民监督员制度契合当下公民参与司法的世界性潮流,笔者主张保留该制度并促进其转型。正如前文所述,社区矫正工作以“社区”这一开放性组织为载体,需要各方的参与与协作,其中当然不能缺少人民群众这一重要主体。笔者认为,在社区矫正法律监督领域引入转型后的人民监督员制度,其利有三:一者有利于充分保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权与监督权;二者有利于进一步提高检察工作透明度和司法公信力;三者有利于转变社区矫正的本土认识,让人民群众在实践中提高认识,以消解社区矫正工作在运行中来自民众的心理障碍。

(四)制度规范化、体系化的再提倡

作为我国司法改革的一项重要内容,社区矫正已经被明确写入《刑法修正案(八)》、《刑事诉讼法》与“两高两部”颁布的《社区矫正实施办法》。整体而言,我国社区矫正法律监督的制度规范相对完备,但也存在进一步细化的空间,以增强其可操作性。更为突出的问题在于,社区矫正法律监督领域的立法过于分散,尚未形成系统规定,亟需制定一部与我国《刑法》、《刑事诉讼法》相协调的《社区矫正法》以规范社区矫正的整个工作流程。

同时,笔者提倡建立与《社区矫正法》相配套的《人民检察院关于社区矫正工作的实施细则》,明确监督主体与被监督主体,对监督范围进行开放性规定,规范监督手段,赋予监督主体实质性处置权,建立检察官会见制度与检务公开制度,确立被矫正人员救济制度,以推进我国社区矫正法律监督工作的有序、有效开展。

 

(作者单位:宿松县人民检察院)

责任编辑:胡侃

 

 

 

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